Saturday, December 3

Mencabut AUMF Irak ‘Zombie’: Kemenangan Jelas untuk Kebersihan Konstitusi

Mencabut AUMF Irak ‘Zombie’: Kemenangan Jelas untuk Kebersihan KonstitusiPada 17 Juni, Dewan Perwakilan Rakyat memberikan suara mendukung resolusi yang diperkenalkan oleh Rep. Barbara Lee untuk mencabut Otorisasi Penggunaan Kekuatan Militer (AUMF) 2002 terhadap Irak. Langkah serupa diperkirakan akan disahkan di Senat dan ditandatangani oleh Presiden Biden. Lee berpendapat bahwa “otorisasi ini tidak lagi melayani tujuan operasional apa pun.

Mencabut AUMF Irak ‘Zombie’: Kemenangan Jelas untuk Kebersihan Konstitusi

iraqcmm – Selama masih ada dalam pembukuan, undang-undang itu rentan disalahgunakan lebih lanjut oleh Presiden mana pun.” Versi resolusi yang tertunda — dan kemungkinan akan berhasil Senat juga mencabut 1991 AUMF berlalu sesaat sebelum Operasi Badai Gurun dimulai. Pemimpin Mayoritas Senat Chuck Schumer menggemakan Lee dalam argumen bahwa pencabutan itu akan menghilangkan kemungkinan pemerintahan masa depan “mencapai kembali ke tong sampah hukum untuk menggunakannya sebagai pembenaran untuk petualangan militer.”

Baca juga : Dinamika Berbahaya dari Kekosongan Konstitusional Irak

Sekelompok senator Republik, bagaimanapun, telah mengancam untuk menggagalkan pencabutan otorisasi kekuatan, mengkhawatirkan secara khusus tentang bagaimana pencabutan semacam itu akan dirasakan oleh mitra AS, serta musuh seperti “ISIS dan kelompok milisi yang didukung Iran.”

Namun, pertanyaannya tetap apa efek pencabutan tersebut. Pemerintahan Biden menyatakan bahwa AS “tidak memiliki kegiatan militer berkelanjutan yang hanya mengandalkan AUMF 2002 sebagai dasar hukum domestik” dan bahwa pencabutannya “kemungkinan akan berdampak minimal pada operasi militer saat ini.” Kerangka hukum untuk penggunaan kekuatan tanpa otorisasi kongres sangat lunak sehingga—dengan kata- katadari Jack Goldsmith dan Curtis Bradley—itu “tidak memberikan batasan yang berarti pada kekuasaan presiden.” Jadi, tidak jelas apakah mencabut otorisasi yang dianggap berlebihan oleh cabang eksekutif akan berdampak nyata. Sebaliknya, ada kemungkinan Gedung Putih akan terus bertindak tidak berbeda dengan jika AUMF tetap dibukukan, dan ada banyak alasan untuk mencurigai hal ini mungkin terjadi. Seperti yang dicatat John Bellinger untuk Lawfare pada bulan Februari, Biden membenarkanpemogokan di Suriah bukan melalui AUMF 2001 atau 2002, seperti yang telah dilakukan presiden-presiden sebelumnya, melainkan “sesuai dengan kewenangan konstitusional saya untuk melakukan hubungan luar negeri Amerika Serikat dan sebagai Panglima Tertinggi dan Kepala Eksekutif”—dengan kata lain, berdasarkan Pasal II kekuatan saja. Demikian pula, serangan di Suriah dan Irak pada akhir Juni juga dibenarkan . Pada akhirnya, tidak mungkin ada perubahan substansial dalam perilaku dibandingkan dengan tahun-tahun terakhir bahkan setelah pencabutan karena kekuatan politik tambahan yang diberikan AUMF 2002 kepada kepresidenan sudah hilang sejak lama. Jadi, mencabut apa yang secara efektif merupakan surat mati tidak akan banyak mengubah perilaku penggunaan kekuatan yang sebenarnya.

Fungsi Politik Otorisasi Formal

Otorisasi kongres formal untuk penggunaan kekuatan militer sering dilihat melalui kacamata hukum, tetapi AUMF juga berfungsi sebagai instrumen politik yang penting. Ini paling jelas dimanifestasikan ketika presiden menolak kebutuhan hukum apa pun untuk memperoleh otorisasi sambil secara bersamaan mencari persetujuan tersebut (contoh yang jelas adalah Johnson pada tahun 1964, George HW Bush pada tahun 1991, George W. Bush pada tahun 2002 dan Obama pada tahun 2013), dan hal ini diakui secara luas bahwa kemanfaatan politik adalah pendorong nyata dari perilaku tersebut. Meskipun demikian, akan menjadi kesalahan untuk mengabaikan ini sebagai pertimbangan politik “hanya” atau “adil”, karena karakterisasi seperti itu secara menyesatkan mengurangi betapa pentingnya persetujuan tersebut dalam pengambilan keputusan Gedung Putih. Kurangnya otorisasi kongres “hanya” menghentikan Eisenhower untuk melakukan intervensi di Indochina pada tahun 1954, mencegah Johnson menggunakan kekuatan di Timur Tengah pada tahun 1967 dan melawan Korea Utara pada tahun 1968, dan menghalangi Ford untuk mengevakuasi lebih banyak warga negara Vietnam ketika Saigon jatuh pada tahun 1975. Lebih baru-baru ini, bahkan setelah menegaskan bahwa dia telah memutuskan untuk menggunakan kekuatan dan bahwa otoritas Pasal II-nya cukup untuk upaya semacam itu, Obama “mengedipkan mata” dalam krisis senjata kimia Suriah pada tahun 2013 ketika diberi kesempatan untuk menegakkan “garis merah” dukungan kongresnya yang tidak ada.

Kasus-kasus historis ini menjelaskan perhatian politik tertentu dari administrasi sejak awal Perang Dingin: antisipasi hukuman berat secara politis oleh Kongres jika penggunaan kekuatan yang besar dan tidak sah berakhir dengan buruk. Namun, presiden dapat secara substansial mengurangi risiko kerugian ex post ini jika mereka membuat Kongres “dalam catatan” untuk mendukung penggunaan kekuatan ex ante. Meskipun sudah diketahui dengan baik bahwa presiden bersedia melakukan penggunaan kekuatan yang lebih kecil secara sepihak—misalnya, serangan udara yang serupa dengan yang diperintahkan oleh Biden—ada sedikit buktimereka bersedia (terlepas dari apa yang mereka klaim dalam retorika belaka) untuk melakukan penggunaan kekuatan secara substansial tanpa dukungan kongres yang jelas. Tentu saja, dikotomi ini—kesediaan untuk bertindak secara sepihak dalam penggunaan kekuatan skala kecil, tetapi mengerahkan kekuatan dalam skala yang lebih besar hanya ketika dukungan kongres dijamin—konsisten dengan uji “sifat, ruang lingkup, dan durasi yang diantisipasi” yang digunakan oleh Kantor Penasihat Hukum selama beberapa dekade terakhir. Namun, karena penggunaan praktik sejarah yang berlebihan dalam menciptakan tes hukum ini, tampaknya “hukum” telah berkembang sebagai konsekuensi dari perilaku politik yang diamati daripada sebaliknya (yaitu, perilaku yang secara signifikan diubah oleh standar hukum yang sudah diakui . sebagai sangat lunak).

Namun, penutup politik seperti itu tidak abadi. Sementara undang-undang mungkin tetap relevan dari perspektif hukum selama itu tetap di buku, dari perspektif politik AUMF meluruh secepat legitimasi yang dirasakan berkurang. Karena fungsi utamadari AUMF adalah untuk mencegah pembelotan dukungan kongres untuk perang dari waktu ke waktu, setelah Kongres berbalik melawan keterlibatan Amerika dalam konflik, otorisasi kekuatan formal itu sendiri tidak lagi memiliki nilai nyata. Menerapkan alur penalaran ini untuk pertanyaan tentang AUMF “zombie”, perilaku seperti itu selama tujuh dekade terakhir menunjukkan tiga hal. Pertama, penggunaan kekuatan skala besar yang cenderung dilakukan hanya dengan dukungan kongres tidak mungkin dimulai dengan kedok AUMF yang sudah ketinggalan zaman. Otorisasi pasukan zombie sama sekali tidak akan memenuhi kebutuhan politik Gedung Putih untuk membuat Kongres berkomitmen pada konflik ex ante, karena mencoba membenarkan penggunaan kekuatan besar-besaran berdasarkan AUMF lama kemungkinan tidak akan banyak membantu mencegah serangan kongres (memang, itu bahkan mungkin mendorong mereka). Dengan demikian, itu akan gagal untuk melayani fungsi politik yang dicari presiden dari AUMF sejak awal. Kedua, penggunaan kekuatan skala kecil akan terus berlanjut terlepas dari apakah otorisasi kongres formal—baik itu baru atau kuno—tampaknya mencakup suatu tindakan. Pembenaran Pasal II sederhana selalu dapat digunakan, dan presiden tidak pernahmalu melakukannya untuk aksi militer yang lebih kecil. Ketiga, dua poin pertama ini bersama-sama menunjukkan bahwa mencabut AUMF kuno tidak mungkin secara signifikan mengubah keputusan penggunaan kekuatan di masa depan .

Pencabutan Terakhir: Resolusi Teluk Tonkin

Peralihan mudah tim Biden dalam teori hukum dari AUMF mengingatkan pada saat terakhir kali otorisasi kekuatan profil tinggi dihadapkan dengan pencabutan yang akan segera terjadi— Resolusi Teluk Tonkin hampir 50 tahun yang lalu. Motivasi langsung untuk pencabutan resolusi tersebut adalah keputusan Presiden Nixon untuk maju ke Kamboja dengan pasukan darat AS pada musim semi tahun 1970, dan pemerintah memang pada awalnya membenarkan intervensi di bawah resolusi kongres. Tetapi hanya seminggu kemudian—setelah ancaman kongres untuk mencabut resolusi itu mulai mendapatkan kredibilitas—pemerintah secara sederhana, seperti Gedung Putih Biden pada bulan Februari, beralih teori hukum yang diandalkannya dan sebagai gantinya menekankan kekuasaan Pasal II presiden. Memang, Perang Vietnam akan berlanjut dengan keterlibatan AS yang substansial selama lebih dari dua tahun setelah pencabutan, dan pencabutan hukum dari resolusi 1964 tampaknya menjadi masalah kecil. Namun, di mana kendala hukum gagal, kendala politik dapat tetap cukup kuat , dan kendala politik substansial inilah yang mulai berpengaruh jauh sebelum resolusi dicabut.

Pada awal Perang Vietnam, pemerintahan Johnson, seperti kebanyakan kepresidenan pascaperang lainnya, secara terbuka menyatakan bahwa mereka tidak memerlukan persetujuan kongres, namun secara bersamaan menyadari bahwa otorisasi formal semacam itu akan menjadi prasyarat politik yang diperlukan untuk operasi tempur yang substansial . Johnson mencari pemungutan suara resmi untuk perang untuk “menjaga 502 anggota Kongres itu tetap terikat kepada saya sepanjang waktu dengan resolusi itu.” Salah satu dari sedikit anggota Kongres yang menolak memberikan suara mendukung resolusi tersebut juga menyatakanbahwa pemerintah mencari suara dukungan untuk “menyegel bibir Kongres terhadap kritik di masa depan.” Selama beberapa tahun, Kongres terus mempertahankan dukungannya untuk perang meskipun eskalasi besar berturut-turut dalam keterlibatan dan kematian Amerika. Namun, setelah Serangan Tet yang sengit dan tak terduga pada awal 1968, Kongres mulai menyuarakan ketidaksetujuannya terhadap perang dan Johnson memilih untuk menolak eskalasi pasukan lebih lanjut yang diminta oleh Pentagon begitu dia menyadari bahwa anggota Kongres telah berbalik menentang perang. Menurut George HW Bush, saat itulah Johnson menyadari anggota Kongres yang sebelumnya tetap ” dirantai ” ke perang melalui suara mereka untuk resolusi akhirnya “melukis pantat mereka putih dan berlari dengan kijang.”

Demikian juga, sementara pemerintahan Nixon secara terbuka berusaha untuk menyampaikan tekad yang teguh terhadap kritik vokal kongres selama serangan Kamboja pada tahun 1970, secara pribadi presiden mendorong semakin banyak pembatasan operasi AS di negara itu setelah menyadari bahwa dia telah sangat meremehkan reaksi kongres atas tindakannya. akan memprovokasi. Memang, Gedung Putih memotong operasi itu dengan sangat agresif sehingga secara efektif mengalahkan sebagian besar tujuan utama peluncuran serangan itu sejak awal. Meskipun resolusi tersebut masih dibukukan, oposisi Kongres yang berkembang terhadap perang memiliki pengaruh besar pada bagaimana eksekutif memilih untuk mengadili konflik tersebut.

Sebenarnya, sifat perang untuk AS berubah secara substansial—baik sebelum dan setelah pencabutan—karena pemerintahan Nixon berusaha meminimalkan korban AS. Diplot pada Gambar 2 adalah kematian tempur AS berdasarkan tanggal, dengan dua garis putus-putus vertikal berwarna merah menandai bagian itu dan kemudian pencabutan Resolusi Teluk Tonkin. Kematian dalam warna teal mewakili mereka yang selama periode otorisasi formal , sedangkan kematian dalam warna oranye adalah mereka yang berada di luar periode waktu. Seperti yang ditunjukkan plot, sebagian besar kematian tempur Amerika dalam perang terjadi ketika otorisasi itu masih sah, tetapi kematian telah menurun jauh sebelum pencabutan resmi otoritas kongres. Tekanan Kongres dimanifestasikan melalui cara lain—pidato, dengar pendapat, dan pengenalan undang-undang anti-perang—telah memaksa eksekutif untuk memerintahkan penarikan pasukan besar-besaran bertahun-tahun sebelum pencabutan yang sebenarnya.

Justru karena fungsi utama persetujuan ex ante congress adalah untuk mencegah serangan ex post terhadap presiden, begitu Kongres menunjukkan keinginannya untuk menentang perang, otorisasi tersebut tidak lagi memiliki nilai nyata. Dalam pengertian ini, pencabutan resmi pada tahun 1971 dianalogikan dengan melepas pintu kandang lama setelah kuda itu dibaut. Khususnya, sementara nilai yang sangat besar telah ditempatkan pada resolusi pada awal perang, tidak ada penyebutan potensi dampak pencabutannya ditemukan dalam pengambilan keputusan pribadi Gedung Putih pada saat pencabutannya. Hal ini tidak mungkin dijelaskan oleh kurangnya perhatian terhadap sentimen kongres pada saat itu—dalam ingatan Kissinger tentang periode waktu, kekhawatiran tentang kemungkinan tindakan kongres tampaknyamendominasi pengambilan keputusan Gedung Putih—tetapi lebih karena Resolusi Teluk Tonkin secara khusus telah menjadi tidak berharga secara politik.

Meskipun AS tetap terlibat dalam perang selama empat tahun setelah Tet, ini dimungkinkan oleh program Vietnamisasi Nixon yang membantu mempertahankan dukungan publik untuk (secara signifikan mengurangi) keterlibatan Amerika. Khususnya, Nixon memiliki peringkat persetujuan yang jauh lebih tinggi untuk penanganan perangnya daripada yang dialami Johnson—Johnson menolak untuk mencalonkan diri kembali pada tahun 1968 terutama karena perang, sedangkan Nixon memenangkan pemilihan kembali pada tahun 1972 dengan telak. Memang, pemerintahan Nixon mengubah keterlibatan Amerika dalam perang dari salah satu kekuatan darat menjadi salah satu kekuatan utama udara, meskipun faktanya dia tidak hanya mencoba untuk “memotong dan lari” dari konflik tetapi secara aktif mencari “perdamaian dengan kehormatan” di Vietnam (bandingkan ini dengan lawannya tahun 1972 dalam pemilihan presiden, George McGovern, yangmenyatakan , “Ayo Pulang, Amerika!”). Gambar 3 mengilustrasikan kematian AS dari waktu ke waktu dan jumlah persenjataan pesawat AS yang dijatuhkan di Asia Tenggara. Korban telah menurun sejak 1968—jauh sebelum pencabutan resolusi—dan terus berkurang secara substansial setelahnya. Pemboman AS, sebaliknya, meningkat pesat setelah 1968 dan tidak mencapai puncaknya sampai 1972. Jadi, sementara perang berlangsung lama setelah pencabutan, perang untuk AS pada tahun 1972 jauh berbeda dari perang pada tahun 1968.

Meski begitu, strategi ini juga ada batasnya. Nixon sendiri mengakui secara pribadi bahwa secara politis tidak mungkin untuk memperkenalkan kembali dukungan udara Amerika atas Vietnam—tidak termasuk pasukan darat—setelah tawanan perang Amerika terakhir dikembalikan oleh Vietnam Utara pada tahun 1973. Khususnya, pemerintahan Ford menolak untuk campur tangan dalam 1975 setelah Vietnam Utara jelas-jelas melanggar perjanjian damai 1973, dan bahkan menolak untuk melakukan upaya yang lebih substansial untuk mengevakuasi Vietnam Selatan yang terutama terancam oleh kemajuan komunis. Jadi, begitu keterlibatan Amerika di Vietnam berakhir pada tahun 1973, keterlibatan kembali terbukti secara politis mustahil bagi presiden.

Pelajarannya di sini adalah bahwa kekuatan politik substansial yang diberikan AUMF kepada presiden tidak menghilang dengan pencabutan hukum, tetapi, setelah Kongres tidak lagi merasa terikat secara politik dengan pemungutan suara sebelumnya. Dalam perdebatan saat ini tentang AUMF 2002, kekuatan seperti itu jelas menghilang lebih dari satu dekade lalu. Sementara presiden dalam beberapa tahun terakhir kadang-kadang mengutip AUMF 2002 untuk otoritas, ini mungkin hanya etalase untuk tindakan yang akan dilakukan terlepas dari itu. Dalam dunia hipotetis di mana AUMF 2002 dicabut, katakanlah, 2011, apakah Presiden Obama akan melakukan kampanye kontra-Negara Islam secara berbeda? Ini sangat tidak mungkin—seperti yang ditunjukkan oleh Tess Bridgeman dan Ryan Goodmanuntuk Just Security, pemerintahan Obama secara aktif mengupayakan pencabutan AUMF 2002 saat sedang melakukan kampanye. Akankah Presiden Trump terhalang untuk melakukan serangan terhadap Mayor Jenderal Iran Qasem Soleimani karena masalah teknis hukum yang kecil? Jawabannya kemungkinan besar tidak. Tindakan ini akan dilakukan bahkan tanpa AUMF, dan mereka berada dalam skala operasi yang nyaman dilakukan oleh presiden lain secara sepihak.

Ada atau tidak adanya AUMF hanya akan mempengaruhi perilaku presidensial dalam hal perenungan penggunaan kekuatan secara besar -besaran, tetapi dalam konteks perang “skala penuh” , AUMF 2002 sama matinya dengan Saddam Hussein. Hanya segelintir legislator yang masih berada di Kongres yang mungkin secara teoritis merasa terikat secara pribadi dengan suara mereka sebelumnya pada tahun 2002, dan dengan demikian justru karena ” sebagian besar dari mereka yang bertugas di Kongres tidak pernah memilih untuk mengizinkan operasi militer” sehingga AUMF kuno ini pada buku-buku tersebut hampir tidak memiliki kegunaan politik. Akibatnya, untuk penggunaan kekuatan yang lebih besar ini, pencabutan AUMF Irak juga tidak akan banyak mengubah perilaku yang kita amati.

Pertanyaan Memanfaatkan AUMF Kuno: Perang Irak

Realitas politik yang sederhana adalah bahwa seorang presiden tidak akan memulai perang besar dengan mengandalkan AUMF kuno—dicabut atau tidak. Memang, bukti terbaik dari ini adalah AUMF Irak 2002 itu sendiri. Seperti hampir semua pemerintahan lain setelah Perang Dunia II, pemerintahan George W. Bush secara terbuka menyatakan bahwa secara konstitusional tidak memerlukan otorisasi kongres untuk menyerang Irak pada awal 2000-an. Dari perspektif hukum murni, pemerintah memiliki alasan perang yang jauh lebih kuat daripada yang dimiliki presiden lain dalam krisis masa lalu. Sementara Truman, Johnson, dan George HW Bush harus hanya mengandalkan kekuasaan kepresidenan Pasal II mereka jika mereka memasuki perang masing-masing secara sepihak (hanya Truman yang benar-benar melakukannya—meskipun, dengan dukungan kongres yang sangat kuat), George W.

Pertama—dan yang paling penting ada AUMF 1991 dari Perang Teluk yang masih mengikat hukum. Kedua, ada Undang-Undang Pembebasan Irak 1998 yang lebih baru, yang menyatakan bahwa “seharusnya menjadi kebijakan Amerika Serikat untuk berusaha menyingkirkan rezim Saddam Hussein dari kekuasaan di Irak dan menggantinya dengan pemerintahan yang demokratis.” Terakhir, bahkan ada upaya pemerintah untuk mengklaim bahwa AUMF 2001 —mengizinkan penggunaan kekuatan terhadap para pelaku serangan 9/11—juga merupakan sumber otoritas. Sebuah memorandum hukum yang ditulis oleh Kantor Penasihat Hukum—sebagian, mengutip preseden Korea—bahkan menyatakan bahwa presiden memiliki kekuatan untuk menggunakan kekuatan militer untuk melakukan perubahan rezim di Irak hanya berdasarkan kekuatan Pasal II yang melekat padanya. Tidak mengherankan, penasihat Gedung Putih juga menemukan presiden memiliki semua otoritas yang diperlukan, dengan alasan bahwa “otoritas untuk menyerang Irak bertumpu pada tiga kaki: resolusi 1991 yang mendukung perang Teluk Persia, resolusi Kongres yang diberlakukan tepat setelah serangan 11 September dan peran presiden sebagai panglima tertinggi.”

Ada juga preseden substansial menggunakan kekuatan militer melawan Irak di bawah resolusi 1991 dalam dekade setelah Perang Teluk. Zona larangan terbang di bagian selatan dan utara Irak telah dipertahankan oleh AS, Inggris dan Prancis sejak gencatan senjata tahun 1991, dan Presiden Clinton telah memerintahkan serangan langsung pada tahun 1993 , 1996 dan 1998 . Opini publik, lebih jauh lagi, sudah mendukung penggunaan kekuatan terhadap Irak pada musim panas 2002.

Meskipun demikian, terlepas dari semua kemungkinan jalan hukum yang dimiliki pemerintah—sebuah pemikiran yang bahkan lebih mencolok ketika seseorang mempertimbangkan kesediaan pemerintahan yang sama untuk menjalankan kekuasaan presidensial yang agresif dalam konteks keamanan nasional lainnya— ada sedikit indikasi bahwa tindakan besar akan dilakukan telah diperbarui. otorisasi kongres tidak dijamin. Karl Rove melaporkan bahwa memang ada perdebatan sengit dalam pemerintahan mengenai apakah Kongres perlu didekati untuk persetujuan baru, dengan Wakil Presiden Cheney dan beberapa ajudannya berargumen bahwa presiden harus menghindarinya. Meskipun demikian, pada akhir Agustus 2002, “sebuah konsensus telah dicapai di antara para penasihat Tuan Bush” bahwa persetujuan kongres diperlukanuntuk dicari. Sementara Bush melihat bahwa itu tidak sepenuhnya diperlukan secara hukum, dia tetap berpikir bahwa negara—dan posisinya sendiri—akan “lebih baik dilayani oleh dukungan yang lebih luas.” Asisten Bush untuk urusan legislatif, Nicholas Calio, kemudian menyatakan : “Kami akan mengejar resolusi karena Presiden merasa … jika ini akan terjadi, perlu ada pemungutan suara.”

Leave a Reply

Your email address will not be published.